2012年12月24日，財政部、[福州 注冊香港公司服務]發展改革委、人民銀行和銀監會聯合下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號）（本文簡稱為463號文），主要目的在于制止地方政府及其融資平臺違法違規融資，遏制地方政府性債務，防范財政金融風險。本文主要從463號文對政信合作的影響進行分析，重點是在463號文出臺之后，信托公司可采取何種交易模式與地方政府及其融資平臺進行融資合作。
一、引文部分
引文部分引述了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）》（本文簡稱為19號文），著重強調了463號文的出發點是遏制地方政府性債務，防止地方政府違規舉借政府性債務。“地方政府性債務”的表述在其他政府文件[1]和本文中多有提及，但并未給出明確的范圍。根據《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電〔2011〕6號），地方政府性債務包括：（1）地方政府負有償還責任的債務，即確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任；（2）地方政府負有擔保責任的債務，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。；（3）政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任的相關債務。可得出地方政府性債務的著眼點在于地方政府是否需要最終承擔償債責任，包括直接債務、間接債務和其他救助責任的債務。
二、“嚴禁直接或間接吸收公眾資金違法集資”部分
此條主要針對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等吸收公眾資金、攤派集資的行為，對信托公司開展政信合作業務的影響不大。
三、“切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為”部分
本條主要是規范地方政府舉借政府性債務的行為。由于463號文在第五部分專門對地方政府的擔保行為（即承擔間接連帶償債責任的債務）進行了較為詳盡的規定，故可理解本條所指的政府性債務主要針對地方政府負有直接償債責任，即地方政府為直接債務人的債務。
本條第一段話：“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。”此條解讀的重點在于，地方政府能否通過回購以外的其他方式舉借政府性債務。（1）如從嚴理解，即地方政府不得通過包括BT在內的方式舉借政府性債務，除非法律和國務院另有規定。經查詢，《公路法》、《收費公路管理條例》明確規定各級政府可通過貸款、向企業、個人有償集資和向投資者轉讓收費權的方式籌集公路建設資金。《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）規定：“政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業代建，市縣人民政府逐年回購。”則地方政府舉借政府性債務的情況僅限于公路建設和公租房建設，以及法律和國務院明確規定的其他項目。（2）如從寬理解，地方政府仍可以通過回購方式以外的其他方式舉借政府性債務。但盡管本條標題是“切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為”，但正文內容并未將舉借政府性債務的方式局限于BT模式，而是以“等方式”的表述擴大了本條的規范對象。因此個人認為這段話應該從嚴理解。
本條第二段話“對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。”此條的解讀重點在于：目前是否有相關法律或國務院規定可以通過BT模式舉借政府性債務的項目。經查詢，（1）《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）規定：“政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業代建，市縣人民政府逐年回購。”而根據《公共租賃住房管理辦法》的規定：“公共租賃住房，是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。”公共租賃住房并不包括其他保障性住房，如經濟適用住房、限價商品住房和棚戶區改造等。（2）根據《公路法》、《收費公路管理條例》的規定，政府采取招投標方式選擇經營性公路的投資者。國內外經濟組織可以投資建設經營性公路，進行收費經營，并于收費期限屆滿后向交通主管部門移交公路。
四、“加強對融資平臺公司注資行為管理”部分
本條主要是規范地方政府向融資平臺公司的注資行為。信托公司與融資平臺公司合作時，要注意加強對其注冊資本合規性的審查。
五、“進一步規范融資平臺公司融資行為”部分
本條主要分為兩部分，第一部分是規范土地儲備機構管理和土地融資行為，第二部分是規范融資平臺公司的融資行為。
（一） “地方各級政府必須嚴格按照有關規定規范土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。”這部分規定與國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會于2012年11月5日聯合下發的《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）（本文簡稱：162號文）的規定一脈相承。
根據162號文的規定：（1）土地儲備機構要實行“名錄”制管理，建立土地儲備機構名錄，因此“名錄”外的融資平臺公司等其他機構是不得承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資的。（2）列入名錄的土地儲備機構可以在年度融資規模控制卡范圍內向銀行業金融機構貸款。根據《銀行業監督管理法》，信托公司并不屬于銀行業金融機構，463號文在引文部分也是將銀行業金融機構與財務公司、信托公司、金融租賃公司等分開表述。如果將162號文視為行政許可類的規章嚴格理解，只有經過許可的行為才可實施，則只有銀行業金融機構才可以發放土地儲備貸款，土地儲備機構不得通過信托公司等其他金融機構進行融資。如果從寬理解，162號文也并未明確禁止信托公司等其他金融機構向土地儲備機構進行融資，此類項目還是可以實施的。因此能否向土地儲備機構進行信托融資，還有待于進一步觀察監管部門的態度。（3）納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構以外的機構融資擔保。這條主要規范儲備土地的擔保行為。
（二） “符合條件的融資平臺公司因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規定外，不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。”此條的解讀重點在于“融資平臺公司”、“公共租賃住房、公路等公益性項目”和“舉借需要財政性資金償還的債務”這三方面。
根據《中國銀監會關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發【2012】12號）（本文簡稱：12號文），地方政府融資平臺分為“仍按平臺管理類和退出類平臺”，仍按平臺管理類的融資平臺的新增貸款投向包括收費公路項目和保障性住房項目，但是各銀行不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款。因此，本條也可以表述為：仍按平臺管理類的融資平臺承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設并需要財政性資金償還債務的，不得向信托公司直接或間接融資。
在償債資金來源方面，根據本文對463號文引文部分的解讀，“需要財政性資金償還的債務”屬于地方政府性債務，根據本文對463號文“切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為”部分的解讀，地方政府舉借政府性債務的情況僅限于公路建設和公租房建設，以及法律和國務院明確規定的其他項目。因此無論融資主體是否屬于融資平臺公司，如償債資金來源為財政性資金，則資金投向僅限于公路建設和公租房建設，以及法律和國務院明確規定的其他項目。
下文將按照融資主體的不同，具體分析可以通過信托公司融資的一些情況。
1．融資主體為非融資平臺公司
此類融資主體可以是完全市場化的企業法人，也可以是具備一定的政府背景，但是實力比較雄厚，自有現金流可以全部覆蓋償債資金的公司。具體操作上，可以考慮那些從來沒有進入過“名單制”的企業法人。
在融資項目投向方面，如償債資金來源為財政性資金，則資金投向僅限于公路建設和公租房建設，以及法律和國務院明確規定的其他項目。如償債資金來源并非財政性資金，則目前對資金投向尚未有具體的監管要求，融資項目可以是非公益性，也可以是公益性項目，如通過配建商業服務設施、新建商品房配建保障性住房而實現對保障性住房的現金回流支持等。
2．融資主體為“仍按平臺管理類”的融資平臺
12號文對于仍按平臺管理類的新增貸款投向限于以下五個方面：符合公路法的收費公路項目；國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；土地儲備類和保障性住房建設項目；農業發展銀行支持且符合中央政策的農田水利類項目；工程進度達到60%以上，且現金流達到全覆蓋的在建項目。保障性住房項目方面，根據《關于印發地方政府融資平臺貸款監管有關問題說明的通知》（銀監辦發[2010]191號）（本文簡稱：191號文），向平臺發放的保障性住房貸款僅包括棚戶區改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經濟適用房。土地儲備類項目方面，根據162號文和463號文的規定，融資平臺不再承擔土儲職能，故此類貸款投向已不適用。因此，仍按平臺管理類可通過信托公司進行融資的情況限于以下：
（1）資金投向為公租房、公路等公益性項目，但并不依靠財政性資金償還債務。平臺公司自身或項目本身具有穩定的經營性收入且可以覆蓋債務，如收費公路項目。
（2）貸款投向為國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；農業發展銀行支持且符合中央政策的農田水利類項目；工程進度達到60%以上，且現金流達到全覆蓋的在建項目。且不依靠財政性資金償還債務。
（3）以貸款之外的其他方式向平臺提供融資，如投資附加回購等，且還款來源不依靠財政性資金。此種情況下，對融資項目尚未有具體的監管要求。
3．融資主體為“退出類平臺”
根據12號文，各銀行不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款。此時需要考慮以下問題：（1）保障性住房是否僅包括棚戶區改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經濟適用房。如根據191號文的解釋，是可以向退出類平臺發放其他類型的保障性住房貸款的。（2）公益性項目的定義。根據財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會于2010年7月聯合下發的《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號）（本文簡稱：412號文），“公益性項目是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。”但是這條依然具有很大的操作空間，需要具體項目具體分析。
因此，退出類平臺可通過信托公司進行融資的情況限于以下：
（1）貸款投向為非公益性項目，且不依靠財政性資金償還債務。
（2）以貸款之外的其他方式提供融資，如投資附加回購等，融資項目可以是保障性住房和其他公益性項目，但是還款來源不依靠財政性資金。退出類平臺可通過配建商業服務設施等方式實現項目經營性收入，也可通過自身其他收益償還債務。
六、“堅決制止地方政府違規擔保承諾行為”部分
“地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體，要繼續嚴格按照《擔保法》等有關法律法規規定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。”
從19號文開始，412號文、191號文和12號文等關于地方政府融資平臺的規范性文件幾乎均有專門針對地方政府違規擔保承諾行為的規定，由此可見地方政府提供擔保的動力非常強烈，且創造了安慰函、兜底函等各種隱性擔保方式。此處值得注意的是“不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押”，又重新強調了19號文中“不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產為融資平臺公司的融資行為提供擔保”，并將被擔保人的范圍擴大了，并不僅僅局限為融資平臺公司。這意味著在國有企業中，履行出資人職責的機構將其持有的股權等權益提供擔保的行為是違規的，盡管根據《擔保法》、《物權法》的規定，國家機關持有的股權是可以質押的。
根據上述相關規范性文件，補充地方政府其他違法違規擔保形式，具體包括：以學校、醫院、公園等公益性資產擔保；承諾在融資平臺公司償債出現困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；承諾將融資平臺公司的償債資金安排納入政府預算；以規劃中的土地未來出讓收入為還款承諾。
七、結語
通過解讀463號文，[長沙 注冊香港公司服務]可以發現其內容主要是對19號文的重申，重點對這兩年地方政府通過變相擔保、違規注資、繞道信托等非銀行業金融機構融資的行為進行了規范，對信托公司開展政信合作業務也存在導向性，可得出以下結論：
1.463號文通過加強對地方政府舉借政府性債務的管理，實現地方債務顯性化，控制地方債務規模。
2.信托公司開展政信合作項目，不應過度依賴財政償還、地方政府兜底等具有強烈地方政府信用色彩的方式控制風險。如發生極端風險，地方政府違規實施的各種擔保承諾行為可能只是一紙空文。因此信托公司應重點關注融資主體本身的還款能力和項目經營情況，合法合規設置擔保措施。
