中國社會科學院金融法律與金融監管研究基地10月8日發布的《中國金融監管報告2013》稱，中國金融監管改革面臨著影子銀行的迅猛發展使得監管體系難于應對、資產管理亂象引發信托業監管困境等七個重大問題。
《監管報告》稱，[上海瑞豐注冊香港公司]這些問題對應著未來金融監管改革的重點領域，也是保障金融服務于實體經濟職能的關鍵節點。必須進一步推動金融創新，在確保國內金融業安全的前提下，擴大金融業的對外開放的廣度，同時主要處理好中央與地方金融監管權力的分工與協調。
影子銀行使監管體系難于應對
《監管報告》稱，中國影子銀行體系自2010年以來發展迅猛。2012年底中國影子銀行體系規模達到14.6萬億元(基于官方數據)或20.5萬億元(基于市場數據)。前者占到GDP的29%與銀行業總資產的11%，后者占到GDP的40%與銀行業總資產的16%。
中國影子銀行體系的產生與發展有其合理性和重要意義。一方面，影子銀行體系突破了傳統銀行體系的禁錮，提高了儲蓄資金的配置效率，為中國實體經濟提供了必要的流動性緩沖，對于中國經濟的穩定、持續增長作用明顯；另一方面，通過各種金融創新手段，打破了分業監管所導致的金融市場人為分割和壁壘，為中國利率市場化的改革和金融體系效率的提高奠定了基礎。
同時，中國影子銀行體系在發展中也暴露出一系列問題，主要體現為：因產品的期限錯配(資產期限結構長、負債期限結構短)所導致的流動性風險，而這種風險也隨著市場規模的擴大而放大，開始威脅到金融體系的穩定；可能導致信貸過度膨脹，進而導致銀行信貸擴張的監管政策失效，產生系統性風險；對央行將M2作為貨幣政策中間目標的做法提出了挑戰，容易對貨幣政策形成干擾，影響貨幣、信貸等宏觀變量的既有軌跡，進而削弱傳統貨幣政策操作的有效性。
《監管報告》稱，對于蓬勃發展、創新頻繁的影子銀行體系，監管當局應適應其發展，改進監管措施和方法，完善監管體系。鑒于影子銀行體系同時具有重要的積極意義和暴露出的問題，監管的總體原則是規范發展與防范風險并舉，既要從服務實體經濟發展大局來積極規范和引導相關金融創新，同時也要通過加強監管來防范潛在風險。
《監管報告》認為，對于影子銀行，監管的重點領域是強化影子銀行產品的信息披露，提高透明度，減少誤導性的虛假信息，確保投資者對影子銀行資金的具體投向、性質與風險有充分了解；將銀行表外信貸項目顯性化；對資金池—資產池中不同風險、不同類型的產品進行分賬管理與分類管理等。
資產管理亂象引發信托業監管困境
中國信托業協會發布的最新數據顯示，截至2012年底，全行業65家信托公司管理的信托資產規模和實現的利潤總額再創歷史新高，分別達到7.47萬億元和441.4億元，與2011年底相比，增速分別高達55.30%和47.84%，繼續實現了數量與效益的“雙豐收”，并在資產規模上首次超過了保險業7.35萬億元的規模，一躍成為僅次于銀行業的第二大金融部門。
《監管報告》稱，對于信托業來講，這無疑具有劃時代的意義。信托業在經歷了多次整頓之后，實現了跨越式的發展，但與銀行、證券等其他金融業相比，我國信托業并未獲得與其應有地位相匹配的發展環境。
《監管報告》認為，信托公司作為專業的資產管理機構，信托制度的優勢沒有得到發揮。在目前分業經營、分業監管的金融體制下，信托公司不但牌照稀缺，而且制度優勢獨特，是我國唯一能夠橫跨實業、貨幣與資本三大市場進行直接投資和融資的金融機構。
信托公司已被明確定位為專業的資產管理機構和金融理財機構，但與銀行、證券公司、保險公司、資產管理公司及基金公司等金融機構相比，并無太多競爭優勢。由于渠道網點、品牌信用和結算功能等優勢，商業銀行理財及資產管理業務有著無可比擬的競爭優勢；證券公司、基金管理公司已把資產管理作為最重要的轉型方向；保險業的保險資產管理公司有保險資金規模、期限和成本等方面的優勢。
《監管報告》稱，信托市場監管在金融監管中位次較低。目前，信托市場監管主要由中國銀監會非銀部負責，處于行政協調的弱勢地位。同時，由于我國信托業發展較晚，并經歷了一段較為波折的發展路徑，形成了社會對信托不夠重視的客觀因素，單從金融監管機構的組織結構看，也存在嚴重的與信托應有地位不匹配的現象。
目前，我國信托市場仍然存在著不少監管空白點，較為典型的表現在私募基金監管領域。目前私募投資基金并沒有被納入監管體系中。因此，私募投資基金明顯成為一個典型的灰色地帶。盡管這些基金可以給一些充滿活力的實體經濟提供資金，但由于監管不到位，缺乏約束和制約極易導致泡沫風險。
《監管報告》認為，應把信托業作為一個整體的信托市場概念，以市場機制規范各類金融機構的市場行為操作。推進機構監管向功能監管轉變。明確信托監管的主體，在銀監會的內部設立信托監管部�！侗O管報告》還建議信托監管實現注冊制。規定所發生新的符合信托特征的金融活動都應明確地標識“信托”二字，以納入信托監管范疇。
民間融資監管亟待規范
《監管報告》稱，民間融資由于其自身所具有的非正式性和自發性，往往難以進行有效監管，在發展過程中引發一系列問題，產生一定的負面影響。
《監管報告》稱，孫大午、吳英等案件孫大午、吳英等人均因非法集資獲刑入獄。這兩個案件在中國引起廣泛爭議。從一個側面折射出中國民間融資困境，也反映出民間融資監管的漏洞。民間融資長期以來缺乏有效監管，這與民間融資自身較為隱秘、多變有關，也反映出目前監管存在問題，需要建立一種新型的監管體制來對民間融資進行監管。
《監管報告》認為，應該推進民間融資陽光化。加快民間融資立法，完善規范民間融資的法律法規，盡快出臺《放貸人條例》，對民間資本的法律主體地位予以確認，給予民間融資合法的法律地位、交易方式、契約要件、利益保障和違約責任。
《監管報告》建議，明確監管主體，建立監管協同工作機制，充分發揮多部門監管合力。應加強各部門、各領域的監管協作，建立和完善民間融資監測體系，加強對民間融資運作的趨勢分析。加強司法體系建設和稅收體系建設來規范民間融資行為，加強對合法民間融資的保護。加大對各類金融犯罪活動，特別是非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉貸、地下錢莊等違法主體及違法活動的打擊力度，切實防止非法民間金融活動風險的擴散和轉移。
《監管報告》還建議，加強誠信建設，積極修復社會信用體系。以信貸信息為核心，加快建立健全覆蓋全社會的征信系統，消除信息不透明障礙，強化企業信用管理，增大企業信用違約成本，培育社會誠信意識，為企業正常生產經營和銀行開展金融服務營造良好的社會信用環境。
金融機構市場化退出規則待完善
目前，我國金融機構的市場退出機制存在制度缺陷�！侗O管報告》稱，金融市場中，國有金融機構占據主導地位，其發展嚴重依托政府的隱形擔保，對于金融機構退出的處理還帶有較強的行政干預色彩，離市場化破產還很遠，立法還十分滯后。
雖然我國已經制定并實施了新《破產法》，《公司法》等也涉及了問題金融機構破產的內容，但是其仍然難以滿足實踐的需要，數量有限、內容單薄、可操作性也亟待完善�！躲y行業金融機構破產條例》尚未出臺，金融機構沒有健全的退出法律制度。
《監管報告》認為，目前，我國對金融機構市場化退出缺乏統一協調、詳細具體、可操作性強的法律規定，法律條文過于簡單、粗糙和分散，相互抵觸和法律真空的情形并存。金融機構退出處置成本分攤機制不健全，援助資金單一且具有“準財政補貼”性質�？傮w上退出處理的行政干預過度，救助成本過高。由于金融法律法規的不健全，行政行為缺乏規制，金融市場主體的主動性沒有發揮，加上缺乏有效的激勵和約束機制，導致市場退出效率低下。
《監管報告》建議，建立健全銀行業金融機構市場退出的法規體系。盡快出臺與《破產法》相配套的《銀行業金融機構破產條例》，明確界定金融機構經營者、債權人、監管部門、中央銀行、各級政府部門等各利益相關主體權責義務以及市場退出的具體標準、程序、債權債務清償原則等。
此外，選擇適合我國國情的金融機構市場退出模式。借鑒國際成功經驗，參照國際通行規則，結合中國實際，根據問題機構的現實狀況，選擇行政接管、重組、并購、撤銷、關閉清算等多種市場退出方式，以盡可能小的社會震動和處置成本、盡可能少的公共資源，最大限度地保護存款人、債權人和納稅人的利益。
《監管報告》還建議，建立有效的風險預警和危機救助機制。特別是要盡快大面積地清除尚存的清償性風險，然后再抓緊建立銀行存款保險制度，建立多部門綜合配合、緩釋和化解系統性風險的機制。
《監管報告》認為，應建立市場退出問責制和后評價制度。嚴厲追究有過錯的高級管理人員的行政責任、民事責任和刑事責任，打擊金融犯罪，防范銀行業金融機構經營和市場退出中的道德風險。
缺乏差異化的分類監管標準
《監管報告》稱，目前，我國政策性金融機構的法律地位不明確，缺乏與商業銀行差異化的分類監管標準長期以來，政策性金融機構在中國經濟發展中發揮著重要的作用。國際金融危機再次證明政策性金融機構在中國金融體系中不可或缺。
自2007年以來，政策性金融機構的改革就提上了中國政府的議事日程。2007年的第三次全國金融工作會議，正式確立了政策性金融特別是對三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國家開發銀行將全面推行商業化運作，主要從事中長期業務；進出口銀行和農業發展銀行則按照分類指導、“一行一策”的原則，深化內部改革。對政策性金融業務，今后將通過實行公開透明的招標制來展開。
2012年第四次全國金融工作會議進一步明確，政策性金融機構要堅持以政策性業務為主體，明確劃分政策性業務和自營性業務，實行分賬管理、分類核算。國家開發銀行要堅持和深化商業化改革。
《監管報告》稱，雖然兩次全國金融工作會議都強調推進政策性金融機構的改革，但當前存在諸多深層次的問題，制約著政策性金融機構的發展。
一是政策性金融機構的法律地位不清。什么是政策性金融機構，政策性金融機構與商業性金融機構的區別是什么，目前在國家法律和政策層面沒有給出明確的界定。
二是政策性金融業務和商業化運作的邊界不清。商業性金融如何從事政策性業務以及從事政策性金融業務的利益補償機制如何建立，目前尚處在摸索階段。特別是國家開發銀行進行商業化改革以后，其原先享有的國家信用將逐步喪失，發行債券的債信問題和資本金的補充問題將嚴重制約其政策性業務的發展。
三是缺乏與商業性金融機構差異化的監管體系和制度安排。以國家開發銀行為例，商業化轉型以后，國家開發銀行在資本充足率、存貸比、流動性監管指標以及貸款集中度等多項監管指標上與現行商業銀行的監管標準不符，導致監管部門對國家開發銀行的監管在實質上缺乏依據和標準。
《監管報告》建議，針對上述問題，應從兩個方面著手加以解決：研究制定政策性金融機構的相關基礎法律，明確政策性金融機構的法律地位和政策性金融業務的法律邊界；建立適合政策性金融機構的、與商業性金融機構差異化的監管標準、績效評價體系、風險撥備制度以及資本補充機制。對于正在轉型的政策性金融機構如國家開發銀行的監管，可以由監管部門先期進行試點，待條件成熟以后才制定監管規則。
金融安全網亟待完善
《監管報告》認為，構建金融安全網是目前各國政府通用的為應對金融風險、防范金融危機而設定的制度體系和政策框架之一。從一般的經濟制度環境上講，金融安全網整體框架包括審慎監管、最后貸款人、存款保險制度和金融機構市場退出機制。
《監管報告》稱，當前，我國建立存款保險的條件已經基本具備，建立存款保險制度已被寫入《中國金融業發展和改革“十二五”規劃》。下一步需要盡快出臺《存款保險條例》，明確存款保險機構的職責和監管規則。
《監管報告》建議，積極完善改進最后貸款人制度，是完善金融安全網的重要環節，可以從以下兩方面入手。一是盡快制定我國最后貸款人的操作標準。明確救助的標準、介入的時機以及救助的權限分工。這樣在一定程度上可以消除金融機構的心理預期，減少道德風險的發生。二是盡快完善我國的貨幣市場和公開市場操作機制，為中央銀行最后貸款手段的及時、靈活、有效的運用創造條件。
《監管報告》認為，金融安全網是一種外部的安全預防機制，必須與金融機構的內部自覺自控機制有機結合起來，形成風險防范和控制的全面的、多元的、立體的安全保護體系。
《監管報告》認為，在構建我國金融安全網上，央行應積極發揮維護金融穩定的主導作用，積極研究實施宏觀審慎監管，推出存款保險制度，完善最后貸款人角色等，與相關監管部門密切配合，不斷提高金融監管機構的履職能力，保證我國的金融安全和金融發展。
金融業綜合經營試點新挑戰
《監管報告》稱，“十二五”期間，國家可能開展金融業綜合經營試點，金融綜合經營將成為未來金融業的發展趨勢，同時對現有的金融監管體系產生新的挑戰�！侗O管報告》認為，這種挑戰來自三個方面。
金融綜合經營對現有法律規定提出了相應的修改要求，以適應監管。如現有的法律體系是按照分業經營、分業監管的格局逐步形成的，而隨著金融各個領域的邊界越來越模糊，金融產品的屬性更加綜合，現有的法律規定必然不能滿足現實的要求，面臨大量法律修訂的問題。
需要加強對金融控股公司的監管，建立金融業綜合經營風險監測體系，制定風險隔離措施和有效的“防火墻”制度。
改革分業監管體制，構建宏觀審慎政策框架。隨著綜合經營的推進，原有的單個監管機構的微觀審慎監管已經不足以防范綜合經營所帶來的金融體系潛在的系統性風險，分業監管的機構設置必然需要重新調整。
《監管報告》認為，[廣州瑞豐注冊香港公司]中國在金融領域市場化改革的步伐已不可逆轉，這是中國經濟金融融入國際經濟社會主流的必然選擇。但當前必須從基礎做起，消除金融隱患。這就需要我國政府積極建立健全完善的金融監管體系，更新金融監管理念、健全和完善監管制度、提高監管有效性，通過促進競爭來提高金融市場效率，從而達到降低風險的目的。
《監管報告》認為，未來中國金融發展將沿著金融創新、市場化和對外開放的方向發展，金融監管改革的主基調也在于此。改革的過程中，需要厘清市場化與政府管制之間的界限，進一步推動金融創新，在確保國內金融業安全的前提下，擴大金融業對外開放的廣度，同時主要處理好中央與地方金融監管權力的分工與協調。
